Développement territorial + autonomie locale = (in)justice spatiale ?

Territorial development + local autonomy = spatial (in)justice?

Depuis plusieurs décennies, les organisations internationales (notamment européennes) ont fait du renforcement de l’autonomie des autorités locales (qualifié parfois d’« empowerment » du local) un pan entier de leur politique de développement. Les recettes sont connues et reviennent à mettre en œuvre la doctrine que les Etats occidentaux s’appliquent à eux-mêmes depuis les années 1980 : déconcentrer et décentraliser autant que possible l’action publique au niveau local (Brenner, 2004), en particulier les politiques urbaines[1]. Ce regain du localisme bénéficie d’une conjoncture favorable principalement à deux niveaux.

For several decades, international organisations (especially European ones) have dedicated an important share of their development policy to strengthening the autonomy of local authorities (sometimes referred to as « empowerment » of the local). The recipes are known and amount to implementing the doctrine that western states have applied to themselves since the 1980s: to deconcentrate and decentralise public action as much as possible at the local level (Brenner, 2004), especially urban policies[1]. This revival of localism benefits from a favourable situation mainly on two levels.

En premier lieu, certaines recherches l’affirment et les institutions internationales en font un argument, l’action étatique seule est insuffisante en termes de développement. Le Conseil, le Parlement de l’UE, le Comité des Régions et le Conseil économique et social de l’UE considèrent par exemple dans une communication commune intitulée « Accorder une autonomie accrue aux autorités locales dans les pays partenaires pour une meilleure gouvernance et des résultats plus concrets en matière de développement » que les programmes top-down et centralisés de développement territorial sont « insuffisants pour adresser les complexités du développement local et de la lutte contre la pauvreté » (2013).

In the first place, some research claims, and international institutions use this as an argument, that state action alone is insufficient in terms of development. For example, the Council and the Parliament, the Committee of the Regions and the Economic and Social Council of the EU state, in a joint communication entitled « Empowering Local Authorities in partner countries for enhanced governance and more effective development outcomes, » that “centrally-led, top-down development policies and programmes alone cannot succeed in addressing the complexities of sustainable development and fighting poverty” (2013).

En contrepoint, les autorités locales bénéficient d’un a priori positif. Sensées être « plus proches des citoyens », elles auraient la « responsabilité de satisfaire leurs besoins premiers et d’assurer l’accès de tous aux services de base » (ibid). Ce qui pousse Jaafar Sadok Friaa[2] à affirmer dans le cadre de l’élaboration du programme de développement urbain et de gouvernance locale pour la Tunisie : «Pour que la décentralisation fonctionne, les autorités locales doivent gagner en autonomie, en capacités et en responsabilités » (Banque mondiale, 2014). Ainsi dans leurs programmes de développement, les organisations internationales prônent-elles une gouvernance multi-niveaux qui renforce le pouvoir de l’échelon local, supposé plus légitime et plus efficace dans sa capacité à produire du développement. Plus d’autonomie locale serait ainsi synonyme de plus de justice distributive au profit des territoires locaux et de leurs populations.

In contrast, local authorities benefit from a positive outlook. Seen as being « closer to the citizens”, they would have the « responsibility to meet their primary needs and to ensure access to basic services for all » (ibid). The latter pushes Jaafar Sadok Friaa[2] to claim, in the context of the development of the programme of urban development and local governance for Tunisia: « In order for decentralization to work, local authorities must gain autonomy, capacities and responsibilities » (World Bank, 2014). In their development programmes, international organizations thus advocate for multilevel governance that strengthens the power of the local level, which is supposedly more legitimate and more effective in its capacity to produce development. More local autonomy would thus be synonymous with more distributive justice for the benefit of local territories and their populations.

En second lieu, ce rééquilibrage au profit du local serait également plus démocratique. En effet, il répondrait à une demande exprimée par les citoyens eux-mêmes : participer davantage à la prise de décision. C’est une des réponses apportées aux demandes très diverses d’autonomie accrue de certains territoires, populations et communautés qui semblent se multiplier à l’échelle internationale (Catalogne, Ecosse, Québec, Nouvelle-Calédonie, Groenland par exemple…). Et les Etats-Nations de souvent choisir d’accroitre l’autonomie pour éviter l’indépendance (Castellarin, 2018).

In the second place, this rebalancing towards the local is also seen as being more democratic. It is presented as a response to a claim from the citizens themselves to participate more in decision-making. This is one of the responses to the very diverse requests for increased autonomy from specific territories, populations and communities that seem to be increasing internationally (Catalonia, Scotland, Quebec, New Caledonia, Greenland, for example…). And nation states often choose to increase their autonomy to avoid independence (Castellarin, 2018).

Là encore, les organisations internationales vont dans le même sens. Dans la déclaration de Rio de 2012 intitulée « le futur que nous voulons », les participants à la Conférence des Nations-Unies sur le développement durable soulignent l’importance croissante du local et de l’infra-national, en particulier sa faculté à permettre « l’engagement des citoyens et des autres parties prenantes en leur fournissant l’information pertinente », et ce, « de manière appropriée » (paragraphe 42). En creux, l’autonomie locale est prônée comme une évolution positive parce qu’elle permettrait de résoudre une partie de la crise démocratique actuelle, en rapprochant les citoyens de la décision politique, la rendant plus transparente et plus contrôlable. Plus d’autonomie locale, ce serait donc aussi plus de justice procédurale.

Here again, international organisations are moving in the same direction. In the 2012 Rio Declaration entitled « The Future We Want,” participants at the UN Conference on Sustainable Development underline the growing importance of local and subnational levels, especially in their ability to “engag[e] citizens and stakeholders and providi[e] them with relevant information, as appropriate, on the three dimensions of sustainable development” (paragraph 42). In a nutshell, local autonomy is advocated as a positive development because it would help solve part of the current democratic crisis, bringing citizens closer to the political decisions, making them more transparent and more open to accountability. Increased local autonomy would also greater procedural justice.

Cet appel à articles prend pour point de départ l’autonomie telle qu’elle est entendue par les organisations internationales (e.g. OCDE, Conseil de l’Europe pour les plus citées). La définition de l’autonomie qu’elles proposent est essentiellement institutionnelle, recouvrant généralement deux éléments, identifiés par Clark en 1984 : le pouvoir d’initiative (la capacité du local à mener à bien des taches dans l’intérêt du local) et le pouvoir d’immunité (la possibilité du local à agir sans contrôle des niveaux supérieurs). Par « local », nous entendons ici l’ancrage spatial de proximité au plus près des injustices spatiales vécues et ciblées par les politiques de développement territorial. Ce « local » désigne préférentiellement les acteurs publics institutionnels (e.g. les collectivités territoriales), mais aussi possiblement des acteurs privés et associatifs qui se mobilisent pour appliquer, contester ou détourner les politiques de développement territorial.

This call for papers takes as a starting point autonomy as it is defined by international organisations (e.g. OECD, Council of Europe, for the most commonly cited). Essentially centered on an institutional dimension, their definition of autonomy generally covers two elements, identified by Clark in 1984: the power of initiative (the capacity of the local to carry out tasks in the interests of the local) and the power of immunity (the possibility of the local to act without control by higher levels). As for “local”, we refer in this call to the spatial anchorage of the closest possible proximity to the spatial injustices experienced and targeted by territorial development policies. This “local” refers preferentially to the institutional actors (e.g. local and regional authorities), but also to private and associated actors who mobilise themselves to implement, challenge or even to by pass them.

Cet appel propose de questionner d’un point de vue critique les liens entre autonomie locale et justice spatiale dans le cadre des politiques de développement territorial visant à renforcer la marge de manœuvre conférée au local. Sont en particulier attendues des contributions faisant état d’exemples concrets d’application ou de résistance à ces politiques. Les politiques et programmes concernés sont en particulier ceux mis en place depuis 2000 par les grandes organisations internationales, suprarégionales et/ou nationales à destination de territoires périphériques, semi-périphériques (mais aussi de leurs périphéries intérieures) et/ou au profit de populations jugées marginales : par exemple les politiques de développement de la Banque Mondiale ou de l’ONU, la politique européenne de cohésion territoriale ou les politiques européenne de développement visant le reste du Monde, les programmes de développement nationaux type UsAid, etc.).

This call for papers intends to critically question the links between local autonomy and spatial justice in the context of territorial development policies that aim to strengthen the room for manoeuvre conferred on the local. In particular, this call invites contributions presenting concrete examples of application of or resistance to these policies. The envisaged policies and programmes are, in particular, those set up since 2000 by large international, supra-regional and / or national organisations targeting peripheral, semi-peripheral (but also their inner peripheries) territories and / or for the benefit of minorities. These include for instance the development policies of the World Bank or the UN, the European cohesion policy as well as the European development policies for the rest of the world, UsAid national development programs, etc.).

Cet appel ne vise pas les politiques en tant que telles. Certains auteurs critiques ont déjà largement démontré les limites éthiques et épistémiques de la posture et de l’approche internationales (e.g. Duffield, 2002 ; Ilcan et Lacey, 2011). Il ne s’agit pas non plus de discuter les évolutions institutionnelles permettant le transfert de compétence au local d’un point de vue des sciences politiques et juridiques, ces dernières étant là aussi déjà bien discutées dans la littérature spécialisée[3]. L’objectif est ici de s’intéresser à ce que les politiques que l’on pourrait qualifier d’autonomisation du développement produisent en termes de justice spatiale du point de vue des sciences sociales (géographie, sociologie, anthropologie) et depuis un local (i.e. à partir d’observations de terrain) pas uniquement urbain. Dans ce contexte large, cet appel à articles pose plus précisément trois questions :

This call is not about these policies as such. Some critical scholars have already largely analysed the ethical and epistemic limits of such international positions and approaches (e.g., Duffield, 2002, Ilcan and Lacey, 2011). Nor is it our intention to discuss the institutional evolutions allowing this transfer of competences to the local from the perspective of the political and legal sciences, the latter being already well discussed in the specialist literature[3]. The objective here is to focus on what policies that could be described as development policies empowering the local produce in terms of spatial justice from the point of view of social sciences (geography, sociology, anthropology) and from the local (i.e. based on field work, not only urban). In this broad context, this call for papers specifically addresses three questions:

1/ Comment le local se saisit-il de ces récentes politiques de développement territorial ? Plus particulièrement, ces politiques sont-elles vectrices d’une répartition spatiale plus juste des richesses et des opportunités?

1/ How does the local grasp these recent territorial development policies? In particular, do these policies support a more equitable spatial distribution of wealth and opportunities?

Cet appel propose de caractériser dans un premier axe les actions de développement local engagées sous l’impulsion de l’autonomie renforcée ou en résistance à cette impulsion le cas échéant. L’objet est de documenter, de spécifier et de mettre en perspective ce que cette injonction généralisée produit dans différents contextes en termes de justice distributive. Quelles injustices sont visées ? Quels résultats concrets sont obtenus (en faveur et au dépens de qui) ? Ce qui est en question ici, c’est la capacité du local à contrôler de manière plus juste la production de l’espace (DeFilippis, 1999).

In a first axis, this call suggests characterising the local development actions instigated under the initiative of the reinforced autonomy, or in resistance to it. The purpose is to document, specify and put into perspective what this generalised injunction produces in different contexts, in terms of distributive justice. What injustices are targeted? What concrete results are achieved (to whose benefit and at whose expense)? We aim to investigate the capacity of the local to control the production of space in a more just manner (DeFilippis, 1999).

2/ Par qui et avec qui ? Quelles initiatives, quels essais sont menés au niveau organisationnel et procédural, dans le « renouveau démocratique » proposé?

2 / By whom and with whom? What initiatives, what checks are carried out at the organisational and procedural levels, in the proposed « democratic renewal »?

Cet appel propose de caractériser dans un second axe les adaptations que ce renforcement de l’autonomie peut signifier sur le plan organisationnel et démocratique, au niveau local. Quels sont les effets en termes de justice procédurale ? Dans quelle mesure une autonomie renforcée du local dans la gestion des politiques de développement permet un meilleur accès des exclus, des minorités, de ceux à qui ces politiques de justice spatiale sont sensés profiter, à la prise de décision ? Ce pan de l’appel vise à interroger de front les processus participatifs mis en place pour et par l’autonomie locale. Au-delà du simple accès à l’agenda, la question posée est bien celle de la réalité du rééquilibrage des pouvoirs au sein du processus de prise de décision par les autorités locales. Les autonomies territoriales sont-elles, comme Preciado et Uc pouvaient l’espérer, « à la fois des pratiques décoloniales de résistance et de création du pouvoir local » (2010) ? Ou ne constituent-elles qu’une sorte de pis-aller ?

In a second axis, this call suggests to characterising the adaptations that this reinforced autonomy can mean at the organisational and democratic level, at the local level. What are the effects in terms of procedural justice? In addition, to what extent does enhanced local autonomy in the management of development policies allow better access for the excluded, minorities, those to whom these spatial justice policies are supposed to benefit, to decision-making? This part of the call aims to examine head-on the participative processes set up for and by local self-government. Beyond the mere access to the agenda, the question posed is that of the reality of the rebalancing of powers within the decision-making process by the local authorities. Do territorial authorities, as Preciado and Uc could hope, represent « both decolonising practices of resistance and the creation of local power » (2010)? Or are they just a kind of second best?

3/ Au-delà des effets en termes de justice procédurale et distributive dans le territoire visé, que produit le renforcement de l’autonomie aux différentes échelles et entre elles?

3/ Beyond the effects in terms of procedural and distributive justice in the targeted territory, what does local empowerment produce at different levels and between them?

Le troisième axe de cet appel invite des analyses portant sur les conséquences sociales, économiques et politiques des rééchelonnements scalaires produits par l’autonomisation du local. A toutes les échelles, du local au national (tout autant qu’à l’intérieur même du « territoire local »), l’agenda de l’autonomisation constitue souvent, sous couvert de valorisation des traditions et des identités locales, une xénophobie spatiale qui ne dit pas son nom, une forme de « discrimination territoriale » (Hancock et al., 2016) ou de « stigmatisation territoriale » (Wacquant, 2007). Mais au-delà de ce constat attendu, permet-il l’émergence de nouvelles formes de coopération entre espaces dit périphériques ? Est-ce que le développement local autonome peut constituer un « modèle d’action conjointe »[4] ? Est-il pensable et réalisable en solidarité entre les populations sur un territoire donné, mais aussi avec les territoires voisins et les autres organisations territoriales aux niveaux supérieurs ? Ou est-il, par sa logique, condamné à être réactionnaire ?

The third axis of this call invites analyses on the social, economic and political consequences of scalar reshuffling produced by local empowerment. At all levels, from the local to the national (as well as within the « local territory » itself), the empowerment agenda often represents, under the guise of valuing local traditions and identities, a spatial xenophobia that does not say its name, a form of « territorial discrimination » (Hancock et al., 2016) or « territorial stigmatisation » (Wacquant, 2007). But beyond this expected observation, does it allow the emergence of new forms of cooperation between so-called peripheral areas? Can autonomous local development constitute a « model of joint action »[4]? Is it conceivable and achievable in solidarity between populations in a given territory, but also with neighbouring territories and other territorial organisations at higher levels? Or is it, by its logic, condemned to be reactionary?

Articles complets (voir les instructions aux auteurs) à envoyer pour le 15 février 2019 à :

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cyril.blondel@uni.lu et estelle.evrard@uni.lu

cyril.blondel@uni.lu et estelle.evrard@uni.lu

[1] Cf. par exemple dans le contexte français le numéro 2 de la revue Esprit de 2008 consacrée au « gouvernement des villes », ou le numéro 1 de la revue Pôle Sud de 2010 consacrée à « la nouvelle critique urbaine ».

[1] In the French context, see for example number 2 of the journal Esprit dedicated to “gouvernement des villes” (2008) or number 1 of the journal Pôle Sud focusing on “la nouvelle critique urbaine” (2010).

[2] Décrit comme spécialiste principal du développement urbain à la Banque mondiale.

[2] Described as lead urban specialist at the World Bank

[3] Cf. par exemple le No 44 de la Revue d’Etudes Comparatives Est-Ouest intitulé « Gouverner le local à l’Est de l’Europe » (2013), ou le numéro 44 de la revue Savoir/agir « Régions, territoires locaux et proximité » (2010).

[3] See for example No 44 of the “Revue d’Etudes Comparatives Est-Ouest” entitled « Gouverner le local à l’Est de l’Europe » (2013), or the No 44 of the journal « Savoir/agir » : « Régions, territoires locaux et proximité » (2010).

[4] A l’instar de ce que Cyria Emelianoff écrit des formes de coopération décentralisée en matière d’écologie politique (2009).

[4] Following the example of what Cyria Emelianoff writes on the forms of decentralised cooperation in the field of political ecology (2009).

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Bibliographie

References

« Gouverner le local à l’Est de l’Europe », Revue d’Etudes Comparatives Est-Ouest, Vol. 2, No. 44, 2013.

« Le gouvernement des villes », Esprit, No. 2, 2008

« La nouvelle critique urbaine », Pôle Sud No.1, 2010

« Régions, territoires locaux et proximité », Savoir/Agir, Vol.1, No 11, 2010

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Castellarin, Emmanuel, 2018, « le referendum d’indépendance, catalyseur de la création de frontières », in François Dubet (dir.), Politiques des frontières, Paris : La Découverte.

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DeFilippis, James, 1999, Alternatives to the “New Urban Politics”: finding locality and autonomy in local economic development, Political Geography, Vol. 18, No. 8, 973-990.

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Emelianoff, Cyria. « Conclusion : la ville durable, vers un modèle d’action conjointe », Annales des Mines – Responsabilité et environnement, vol. 52, no. 4, 2008, pp. 68-71

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Banque mondiale, « Tunisie : renforcer les autorités locales pour engager la décentralisation », 24 juillet 2014, Article en ligne : http://www.banquemondiale.org/fr/news/feature/2014/07/24/strengthening-local-governments-in-tunisia-as-a-first-step-toward-decentralization

World Bank : “Strengthening Local Governments in Tunisia as a First Step toward Decentralization”, 24th July 2014, online article: http://www.worldbank.org/en/news/feature/2014/07/24/strengthening-local-governments-in-tunisia-as-a-first-step-toward-decentralization

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European Commission, 2013, Communication of the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Empowering Local Authorities in partner countries for enhanced governance and more effective development outcomes, COM(2013) 280 final, https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/communication-local-authorities-in-partner-countries-com2013280-20130515_en_4.pdf

 

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