Autonomie locale, développement et justice spatiale. Enseignements des États-Unis

Local Autonomy, Development and Spatial Justice. Lessons from the United States

Contexte

Context

Depuis au moins les années d’après-guerre, le développement local et régional en tant que priorité politique suscite un intérêt universel dans les pays développés. Cela est désormais acquis. Or, le sens de la politique de développement, ses objectifs, ses modes de mise en œuvre, varient énormément, à la fois dans le temps et d’un pays à l’autre. En Europe de l’Ouest, l’approche initiale voulait que le gouvernement central prenne en charge le développement. Des incitations financières étaient offertes aux entreprises pour qu’elles implantent leurs succursales dans des zones plus exposées au chômage, typiquement des zones plus pauvres, en vue de réduire les différences interrégionales. À l’époque, la politique régionale consistait dans une grande mesure à développer l’État-providence ; elle visait à améliorer les chances de vie des moins privilégiés. Au cours des quarante dernières années, l’accent s’est déplacé. Les autorités locales et même régionales sont aujourd’hui censées jouer un rôle plus central. De même, les objectifs de la politique de développement ont quelque peu changé : il s’agit davantage de stimuler la croissance nationale que d’atténuer les difficultés régionales. En revanche, aux États-Unis, la réduction des inégalités de développement et, par conséquent, de l’injustice spatiale n’a jamais suscité beaucoup d’intérêt. Par ailleurs, le développement y a toujours été du ressort des administrations locales, soutenues par les départements d’état en charge du développement qui leur sont associés. Le gouvernement fédéral s’y est toutefois montré remarquablement passif. En somme, si la politique de développement a une histoire en Europe de l’Ouest, ce n’est pas le cas aux États-Unis.

Since at least the immediate postwar years, the interest in local and regional development as a policy focus has been universal across the developed countries. It is now taken for granted. But what policy means, its purposes, its modes of delivery, have varied a great deal. They have varied over time and also from one country to another. In Western Europe, the initial approach was for the central government to take the lead. Financial incentives were offered to firms to locate branch plants in areas more susceptible to unemployment, typically poorer areas, with a view to reducing interregional differences. In an important sense regional policy at that time was an extension of the welfare state; it aimed at improving the life chances of the less privileged. Over the last forty years the emphasis has shifted. Now the localities and sometimes the regions are supposed to play a more central role. The goals of policy have also changed somewhat: more a matter of stimulating national growth than in ameliorating regionalized hardship. In the US, on the other hand, there was never much interest in mitigating uneven development and therefore in mitigating spatial injustice. Furthermore, and in additional contrast, local governments, along with some support from respective state Departments of Development, have always taken the lead. The federal government, on the other hand, has been noticeably passive. Policy, therefore, has a history in Western Europe that is absent in the US.

Le cas des États-Unis est intéressant, car il indique qu’une approche comparative peut aider à éclairer les changements récents en Europe de l’Ouest : le sens que revêt l’autonomie locale dans la politique de développement et les circonstances dans lesquelles cette autonomie peut être mobilisée pour atténuer les inégalités régionales ou interurbaines. Cet article s’intéresse d’abord au cas de l’Angleterre[1]. S’il est vrai que la quasi-totalité des pays d’Europe de l’Ouest se sont tournés vers le renforcement de l’autonomie locale comme moyen de stimuler les économies locales, des variations existent qui peuvent difficilement être traitées dans un seul article[2]. Tous ces pays ont néanmoins en commun de se démarquer fortement de l’approche américaine.

The case of the United States is interesting because it suggests that a comparative approach might help shed some light on recent changes in Western Europe: on what local autonomy means for development policy, and under what circumstances it can be turned to mitigating regional or inter-urban inequalities. In this paper the immediate focus is on the case of England[1]. While it is the case that in virtually all the countries of Western Europe there has been a turn to enhanced local autonomy as a way of stimulating local economies, there are also variations which are hard to deal with in a single paper[2]. On the other hand, what they do have in common is a sharp difference with the American approach.

En Europe de l’Ouest, la justice spatiale est au cœur du débat sur le développement local. Elle est conçue comme un nivellement des différences régionales en termes de chances de vie : il s’agit plus particulièrement de réduire les différences interrégionales en matière de chômage et de revenus. Le développement local, quant à lui, est compris comme ce qui permet d’augmenter les revenus et réduire le chômage. Le problème est de savoir comment assurer une répartition plus équitable. Plus récemment, à mesure que les frustrations à l’égard de la politique du gouvernement central se sont accrues, la question de l’autonomie locale est apparue au premier plan. Or, le sens exact de cette notion est flou. S’il est certain que l’autonomie locale implique plus de contrôle sur les leviers du développement, sur les décisions en matière de transport et d’aménagement du territoire et sur l’expérimentation sectorielle, il n’est pas du tout évident qu’elle signifie l’autonomie dans la gestion des recettes de l’administration locale. En pratique, nous pouvons être sûrs d’une chose : les administrations locales demeurent des créations de l’État et, en tant que telles, elles restent sous la tutelle de ses organes centraux. L’autonomie locale qui est apparue est donc toute relative.

In the Western European case ideas of spatial justice have been central to the debate about local development. This has been understood as an evening out of regional differences in life chances: most notably reducing interregional differences in unemployment and incomes. Local development is understood as what enhances incomes and reducing unemployment. The problem has been, how to spread this out more evenly. More recently, as frustrations with central government policy have grown, the question of local autonomy has surged to the fore. Just what it means is vague. While it certainly means more control over the levers of development, over decisions about transport and land use and sectoral experimentation, whether it should include autonomy in raising local government revenues has been far less clear. In practice, we can be sure of one thing: local governments remain creatures of the state as a whole and as such will remain under the supervision of its central branches. It is, therefore, a very qualified local autonomy that has emerged.

La justice spatiale revêt la même signification aux États-Unis, mais elle y est presque complètement ignorée en pratique. Les administrations locales, qui sont les principaux agents de la politique de développement, sont indifférentes aux effets que peuvent avoir leurs politiques sur les gens en dehors de leur périmètre. Cela reflète le sens que prend l’autonomie locale dans la politique de développement américaine : les administrations locales y jouissent d’une autonomie inhabituellement forte lorsqu’il s’agit de trouver les revenus nécessaires au financement de leurs activités, y compris le financement des écoles. La surveillance par les administrations des États qui les ont créées est minime.

In the US spatial justice means the same thing, but in development practice it is almost entirely disregarded. The local governments who are the major agents of development policy, are indifferent to the effects that their policies might have on people elsewhere. This reflects the meaning of local autonomy in US development politics: local governments are to an unusual degree autonomous in finding the revenues to fund their activities, including schools. Supervision by the state governments of which they are the creatures, is minimal.

Pour comprendre le nœud de relations qui entourent le développement, l’autonomie locale et donc la structure étatique et la justice spatiale, il convient de le situer dans la totalité du processus social. Les politiques de développement local et régional des différents pays ont des racines communes, et ce n’est qu’en interrogeant ces racines que nous pouvons comprendre comment les trajectoires politiques anglaise et américaine ont divergé. Ces racines communes résident dans les contradictions du processus de développement capitaliste comme de ses rapports de classe qui se déploient dans l’espace. C’est par là que nous commencerons.

In understanding the nexus of relations around development, local autonomy, and therefore state structure, and spatial justice, we need to situate it with reference to the totality of the social process. Regardless of country, local and regional development policy has common roots and only when those roots have been interrogated can we turn to how the policy trajectory in England has differed from that in the US. These common roots lie in the contradictions of the capitalist development process and its accompanying class relations as they play out over space. It is with these that we start.

Cet ordre de priorité mérite d’être souligné. La littérature sur la politique de développement local et régional et sur les rapports de pouvoir qui la traversent comporte un grand nombre d’études empiriques très détaillées et propres à chaque pays. Une erreur courante est le défaut de contextualisation. Au moins deux lacunes se doivent d’être mentionnées. La première est le manque d’attention porté à l’importance du capitalisme en tant que mode de production. La politique de développement local en Europe de l’Ouest et en Amérique du Nord émerge en réponse aux contradictions du capitalisme, notamment, comme nous le verrons plus loin, au développement géographique inégal qu’il engendre. La deuxième consiste en l’omission du fait que ces contradictions sont résolues en fonction des caractéristiques spécifiques des différentes formations sociales. Ces formations comprennent des ensembles distincts de structures de classes, de divisions du travail, de formes étatiques, de discours et de bien d’autres choses encore, dans lesquels les différents éléments s’intériorisent mutuellement. Pour comprendre l’État américain – dont l’importance tient aux dispositions qu’il prend en faveur du développement local – il convient de le situer par rapport à d’autres aspects de la société américaine. Une telle approche rend alors possible une sorte d’herméneutique : dans le cadre de cet article, il s’agit d’aborder le cas de l’Europe de l’Ouest à partir de celui des États-Unis. Or, plus fondamentalement, toute formation sociale capitaliste est, précisément, capitaliste, et favorise, dans ses expressions particulières, la logique de l’accumulation tout en étant limitée par elle.

This order is worth emphasizing. In the literature on local and regional development policy and its politics there is a vast number of country-specific, quite detailed, empirical studies. A common shortcoming is a failure to situate. There are at least two omissions worth noting. The first is an inattention to the significance of capitalism as a mode of production. Local development policy in Western Europe and North America emerges as a response to the contradictions of capitalism; notably, as will be explored below, its uneven geographic development. The second point is that how these contradictions are resolved depends on particular features of respective social formations. These social formations comprise distinct ensembles of class structures, divisions of labor, state forms, discourses and lots more in which the different aspects internalize one another. One cannot make sense of the American state – so important for the provisions it makes for local development – without situating it with respect to other aspects of that society. This then creates the possibility of a sort of hermeneutic: in the case of this paper, understanding the West European case in terms of the American one. But more fundamentally, any capitalist social formation is exactly that: capitalist, and, in its particular expressions, both facilitating and limited by the logic of accumulation.

 

 

Le développement inégal et ses contradictions

Uneven development and its contradictions

Tout débat sur la politique de développement local et régional doit tenir compte du contexte de développement géographique inégal dans lequel elle s’inscrit : de la façon dont ce contexte émerge et dont il participe du processus d’accumulation. La production est toujours hautement localisée et dépend de la création d’infrastructures physiques et sociales à long terme. Celles-ci sont ensuite intégrées dans ce que David Harvey (1985a) appelle « une cohérence structurée » : à savoir un ensemble très concret de relations sociales qui crée des attentes, légitime des pratiques spécifiques et génère un environnement prévisible. Cet ensemble facilite à son tour la production et, par conséquent, l’accumulation. Cependant, il ne peut en aucun cas être transféré ailleurs. Le mouvement est coûteux en temps et en argent.

A necessary context for any discussion of local and regional policy is geographically uneven development: how it comes about and how it is implicated in the accumulation process. Production is always highly localized and depends on the creation of physical and social infrastructures of long life. These are then incorporated into what Harvey (1985a) has called “a structured coherence”: a highly concrete set of social relations, setting up expectations, legitimating particular practices, and creating an environment of predictability. This then facilitates production and therefore accumulation. It is, however, utterly non-portable to other places. Movement is costly in terms of time and money.

C’est un point important, car la géographie économique est sujette au changement à mesure que les conditions de production évoluent : elle est le résultat de la recherche d’un certain avantage concurrentiel par les capitaux individuels. Aussi se transforme-t-elle en fonction de l’évolution de la composition sectorielle : un scénario marqué par des zones en déclin et de nouveaux points de croissance. Les nouvelles technologies révolutionnent les stratégies de localisation des entreprises. De même, les changements dans la division technique du travail, la répartition accrue des tâches, l’émergence de la recherche et du développement et une plus forte présence managériale transforment la géographie économique et la structure des revenus (Massey, 1984).

This is significant because economic geography is subject to change as the conditions of production change: a result of the search by individual capitals for some competitive advantage. It shifts, therefore, in response to changes in sectoral composition: a pattern of declining areas and new growth points. Transformed technologies revolutionize the locational reasoning of firms. Changes in the technical division of labor, the increased subdivision of tasks and the emergence of research and development and a stronger managerial presence also bring about shifts in economic geography and in the pattern of incomes (Massey 1984.)

Ce processus s’accompagne de mouvements de main-d’œuvre et de capitaux, notamment depuis les zones en déclin vers les zones en croissance. Ainsi, la géographie des flux de valeurs se déplace : elle ne favorise plus l’emploi dans certaines régions, mais le développe dans d’autres. Les valeurs en place sont menacées. Les investissements à long terme réalisés par les entreprises et les organes locaux de l’État qui les soutiennent – l’ensemble des infrastructures physiques de production – peuvent être abandonnés car la valeur ne passe plus par eux. Cela peut compromettre leur amortissement. Les relations sociales, si importantes pour le fonctionnement de l’entreprise, perdent leur valeur. Elles peuvent être délocalisées, mais à condition d’amortir des investissements très importants, de tisser un nouveau de réseau de relations de confiance avec les prêteurs et les fournisseurs, d’investir dans la formation d’une nouvelle force de travail, etc. Au même moment, la réduction des flux de valeurs à travers la zone a des implications pour les travailleurs : pour la valeur des maisons qu’ils ont achetées, pour leurs relations sociales (lorsque les membres de la famille vont travailler ailleurs) et pour la viabilité des différentes formes de vie sociale, de sociabilité et d’offre publique – clubs sociaux, équipes de football, écoles, églises, presse locale, services publics de toutes sortes.

This is accompanied by movements of labor and capital, most notably from declining areas to those that are growing. Accordingly the geography of value flow shifts, no longer supporting employment in some places, but expanding it elsewhere. Values in place are threatened. The investments of long life made by firms and, in support of them, by local branches of the state – the whole physical infrastructure of production – can be left stranded as value no longer flows through them. This can threaten their amortization. The social relations so crucial to the operations of the firm are no longer of value. They can relocate but only at the cost of writing off very considerable investments and of building up a new fabric of relations of trust with lenders and suppliers, investing in the training of a new labor force, and so on. Meanwhile the fact that flows of value through the area have declined has implications for workers: for the value of the houses that they have bought; for their social relations as family members move to work elsewhere; and for the viability of different forms of social life, sociability and public provision – social clubs, football teams, schools, churches, the local press, public services of various sorts.

Historiquement, cela a ouvert la voie à de nouvelles formes d’intervention étatique dans ce qui a pris le nom, du moins dans les pays anglophones, de « développement local et régional ». Dans l’immédiat après-guerre, tous les pays d’Europe de l’Ouest, à l’exception de l’Espagne et du Portugal, ont mis en œuvre des politiques visant à augmenter les revenus et à accroître l’emploi dans des domaines qui risquaient d’être débordés par les transformations de l’économie spatiale : notamment les secteurs spécialisés dans les mines de charbon et l’industrie lourde, y compris la sidérurgie et la construction navale. De même, une attention particulière a été accordée au développement de régions dites en retard, en particulier l’ouest de la France, le sud de l’Italie et les Highlands et les îles écossaises. Paul Romus (1958) a dressé un bilan particulièrement solide et complet de ces politiques. Des zones étaient désignées et des subventions offertes aux entreprises afin qu’elles y implantent leur production. Les politiques italiennes en matière d’industrialisation du Mezzogiorno sont bien connues[3]. Ces politiques étaient conçues et appliquées par les gouvernements nationaux en vue de niveler la géographie des chances de vie : l’accent mis sur l’égalité des chances et des résultats correspondait parfaitement aux sentiments qui prévalaient à l’époque quant à l’importance de l’État-providence. Le rôle des administrations locales dans ce domaine était strictement limité : la planification relevait du gouvernement central et les administrations locales se contentaient de mettre à disposition les sites industriels. Cette dynamique s’est poursuivie jusqu’au milieu ou la fin des années 1970. Depuis lors et dans la foulée du ralentissement marqué de l’économie mondiale, la donne a changé. Le gouvernement central a délégué une partie de ses responsabilités en matière de développement local et régional aux autorités locales et régionales elles-mêmes. Cela s’est accompagné d’une modification de la finalité de la politique de développement : celle-ci vise moins la redistribution entre les régions et les villes que la croissance nationale par le biais de l’exploitation du territoire. Néanmoins, des inquiétudes persistent quant à la marginalisation de certains lieux.

Historically this set the stage for new forms of state intervention into what would come to be called, at least in the English-speaking countries, “local and regional development”. In the immediate postwar period, and aside from Spain and Portugal, all the countries of Western Europe engaged in policies designed to improve incomes and increase employment in areas that were in danger of being overtaken by changes in the space economy: most notably areas that had specialized in coal mining and heavy industry, including iron and steel and shipbuilding. Special attention was also given to the development of areas deemed backward; most notably Western France, Southern Italy, and the Scottish Highlands and Islands. Romus (1958) provided a particularly good and comprehensive survey of these policies. Areas were designated and firms were offered subsidies to locate production there. Italian policies with respect to the industrialization of the Mezzogiorno are well known[3]. These were policies designed and implemented by national governments with a view to evening out the geography of life chances: an emphasis on equality of opportunity and of outcomes that fitted nicely with prevailing sentiments about the importance of the welfare state. The role of local governments in this was strictly limited: planning was a matter for the central government and all that local governments had to do was make the industrial sites available. This would continue until the mid to late 70s. Since then, and in the wake of the sharp downturn in the global economy, there has been change. Central government has shifted some of its responsibility for local and regional development to the localities and regions themselves. This has been accompanied by some alteration in the purpose of policy: less redistributional among regions and cities and more about harnessing geography to national growth. Nevertheless, anxieties about the marginalization of particular places persist.

En somme, l’équilibre entre les préoccupations de justice spatiale et de croissance nationale s’est inversé. Au cours de la période précédente, la justice spatiale était prioritaire, bien qu’une certaine attention ait également été accordée à la croissance nationale. La réorientation de l’industrie depuis les grandes régions métropolitaines vers les régions marquées par un chômage élevé ou par un retard de développement était considérée comme un moyen non seulement d’améliorer les chances de vie dans ces dernières, mais aussi d’atténuer les pressions sur les marchés du travail et du logement dans les premières. Depuis le milieu ou la fin des années 1970, l’équilibre s’est déplacé vers la promotion de la croissance nationale par le biais de l’investissement public dans les régions – telles Londres ou Paris – qui sont les plus à même de générer des recettes d’exportation visibles et invisibles. L’inquiétude à l’égard des régions où le taux de chômage est relativement élevé et les revenus relativement faibles n’a pas disparue, mais elle s’est apaisée.

In short, the balance between concerns for spatial justice and national growth has shifted. In the earlier period, spatial justice prevailed though there was also some attention to national growth. Diverting industry away from major metropolitan areas to those where unemployment was more marked and to backward areas was seen as a way of not just improving life chances in the latter, but relieving pressures on job and housing markets in the former. Since the mid to late 70s, this has changed. The balance has shifted to promoting national growth by public investment in areas – like London and Paris – that show the most promise of generating export revenues, visible and invisible. Concern for areas of relatively high unemployment or low incomes has not disappeared but it has diminished.

De fait, la situation est très différente aux États-Unis. Dans les années 1930, des politiques fédérales telles que l’électrification rurale et la Tennessee Valley Authority ont été conçues en vue de stimuler le développement dans les zones rurales et dans une grande partie du Sud, alors très en retard (Cox, 2016, p. 78-79). Depuis lors, le gouvernement fédéral constitue surtout une source de financement et d’allègement réglementaire pour les administrations locales et les États dans leurs efforts de développement : bref, il est plus passif. Cela tranche avec les positionnements actifs adoptés par les gouvernements d’Europe de l’Ouest, et ce jusqu’à ce jour[4]. Il en va de même pour les États individuels : ceux-ci sont davantage une source de soutien que les instigateurs du développement local. Les administrations locales restent en charge d’initier celui-ci et les objectifs de la politique de développement sont très différents de ceux qui prévalent en Europe de l’Ouest. Comme ces administrations sont en concurrence pour les investissements provenant de l’extérieur, les questions de justice spatiale ne les concernent absolument pas. Il faut insister sur ce point. L’objectif est plutôt le développement de l’économie locale, dont le principal moteur est ce que l’on appelle les « local growth coalitions » (coalitions locales de croissance)[5]. Conformément aux contradictions du développement inégal décrites ci-dessus, la fixité des conditions de production est au cœur de ce processus. La gestion du développement est assurée par des promoteurs qui investissent dans le foncier, dans le développement à proprement parler et dans un savoir local qui gagne en importance à la lumière des variations institutionnelles très fortes qui existent entre les administrations locales (Cox et Wood 1997). Celles-ci sont fortement impliquées dans ce programme de développement. Aux États-Unis, l’autonomie locale ne signifie pas seulement l’autonomie en matière de politique de développement, mais aussi l’autonomie dans la recherche de financement. Les administrations locales doivent compter sur leurs propres efforts de collecte de fonds : impôts fonciers, ventes au détail et revenus. Les gouvernements des États et le gouvernement fédéral offrent des subventions, mais, à quelques exceptions près, celles-ci ont rarement pour objectif la redistribution. Et là encore, les administrations locales ne peuvent, par définition, se déplacer pour augmenter leurs revenus. Par conséquent, l’impact que les nouveaux investissements peuvent avoir sur l’emploi au-delà de leur périmètre – comme la fermeture d’une usine dans une autre ville – n’est pas une source de préoccupation. La justice spatiale est une idée étrangère à la politique de développement local et régional aux États-Unis, ce qui tranche fortement avec le cas de l’Europe de l’Ouest, y compris celui de l’Angleterre. Pour comprendre ce contraste, il convient de se pencher sur les différences très profondes qui existent entre les formations sociales de ces deux pays. Nous allons maintenant comparer les États-Unis et le Royaume-Uni ou, plus spécifiquement, l’Angleterre, puisqu’avec la délégation de certains pouvoirs à l’Écosse et au Pays de Galles, certaines lois importantes ne concernent plus que l’Écosse.

In the US it has been very different indeed. During the 1930s there were federal policies like rural electrification and the Tennessee Valley Authority, designed to stimulate development in rural areas and over a large part of the, then very backward, South (Cox 2016, p. 78-79.) Since then, the federal government has tended to be more a source of money and regulatory relief for the development efforts of local governments and the states: in short, more passive. This is in contrast to the sorts of active stances taken up by governments in Western Europe, and still to the present day[4]. The same goes for the individual states: more a source of support than of independent initiative. Initiative, rather, has remained with the local governments and the objectives of policy have been quite different from those in Western Europe. Local governments compete with each other for inward investment, so questions of spatial justice are of absolutely no concern. This needs to be emphasized. Rather the goal has been expanding the local economy. The primary driver of this has been what is referred to as the local growth coalition[5]. As per the contradictions of uneven development outlined above, it is the fixity of the conditions of production that has been at the center of this. Developers with their investments in land, in actual developments, and in a local knowledge that assumes heightened importance in the light of very considerable institutional variation from one local government to another, take the lead (Cox and Wood 1997.) Local government is highly complicit with this development agenda. In the US local autonomy means not just policy autonomy but autonomy in finding the money. Local governments depend on their own revenue raising efforts: taxes on property, retail sales and incomes in particular. There are state and federal subsidies but with few exceptions they have little redistributional intent. And there again, by definition local governments are unable to move somewhere else in order to embellish their revenues. Accordingly, how the new investment might affect jobs elsewhere – it might be a case, for example, of a plant closing in another city – is of no concern. Spatial justice is an idea that is foreign to local and regional development policy in the US: a major contrast with the West European, including the English, case. To understand why this is, we need to turn to quite profound differences in respective social formations, focusing now on the contrast between the United States and the United Kingdom: or more specifically for some purposes here, England, since with the delegation of some powers to Scotland and Wales, some of the important legislation now only applies to the former.

 

 

L’importance du contexte

The difference that countries make

Il existe des différences évidentes de structure étatique entre les États-Unis et l’Angleterre. L’État britannique est très centralisé et unitaire. La capacité d’action des administrations locales a toujours été rigoureusement circonscrite et soumise à un contrôle strict du gouvernement central. Les mesures récentes en faveur de l’autonomie locale ont un peu changé la donne, mais le contraste avec les États-Unis reste saisissant. L’État américain est une fédération radicale où les pouvoirs sont partagés entre le gouvernement fédéral et les gouvernements des États, et où les États individuels ont délégué des pouvoirs et des responsabilités considérables aux administrations locales. Il convient d’insister sur ce point, car il explique en grande partie les différences en matière de politique de développement.

There are obvious differences in state structure. The British state is highly centralized and unitary. What local governments can do has always been strictly circumscribed and subject to more central government supervision. Recent moves to local autonomy have changed this somewhat but the contrast with the US remains more than impressive. The American state is a radical federation in which powers are shared between federal and state governments and where the individual states have delegated very considerable powers and responsibilities to local governments. The latter requires emphasis because it helps to locate a crucial reason for differences in policy.

Aux États-Unis, ce sont les growth coalitions qui prennent en charge le développement local, même si les administrations locales en font partie intégrante. Les administrations locales désirent participer et, compte tenu du fait qu’elles dépendent des revenus locaux, elles sont contraintes de participer. Historiquement, cela tranche fortement avec le cas de l’Angleterre, où l’autonomie locale est nettement moins radicale et moins susceptible de mettre en concurrence les administrations locales. Cela permet aussi d’expliquer pourquoi le développement local n’est pas une préoccupation politique aussi importante en Angleterre que dans les villes américaines.

In the US, growth coalitions take the lead in promoting local development but local government is an essential member. It wants to participate, and in virtue of a dependence on local revenues it has to participate. Historically this has been in strong contrast to the British case where local autonomy is clearly less radical and less likely to bring about competition between local governments. It also helps to explain why local development is not the overwhelming policy concern that it is in American cities.

En outre, des structures étatiques différentes impliquent des rôles différents pour les partis politiques. Aux États-Unis, le rôle joué par les partis dans la politique de développement local n’est pas très important. La représentation y est très territorialisée. Les représentants du Congrès qui appartiennent à des partis différents mais qui partagent une même région métropolitaine sont susceptibles de collaborer sur des questions qui affectent celle-ci. Au Royaume-Uni, la représentation est territorialisée en ce sens que les députés représentent des zones géographiques ou des circonscriptions parlementaires spécifiques. Or, ceux-ci ont tendance à travailler par l’intermédiaire de leurs partis politiques pour atteindre des objectifs d’intérêt commun.

Different state structures also mean different roles for the political parties. In the US the parties play very little role in local development policy. Representation rather, is highly territorialized. Congressional representatives divided by party but sharing a particular metropolitan area are likely to combine their forces on issues that affect it. In the United Kingdom, representation is territorialized in the sense that Members of Parliament represent particular geographical areas or Parliamentary constituencies, but they tend to work through their political parties to obtain something of joint interest.

Toutefois, la structure étatique ne peut qu’en partie expliquer les ensembles concrets de relations qui relient la politique de développement, l’autonomie locale et les objectifs de développement – par exemple lorsqu’il s’agit d’identifier les bénéficiaires de cette politique. Les structures étatiques reflètent et renforcent différents aspects de la société propre à chaque pays. Comme nous l’avons vu, Harvey (1985a) parle de cohérences structurées : à savoir des ensembles spécifiques d’éléments de la société qui s’intériorisent mutuellement, y compris la classe, l’État, la division du travail, les significations et la hiérarchie sociale. La société américaine est très différente de la société britannique, voire de tout autre pays d’Europe de l’Ouest. Les Européens de l’Ouest, y compris les Britanniques, auraient beaucoup de mal à accepter la conception de l’autonomie locale favorisée par l’État américain et mise en œuvre aux États-Unis. Il en va de même pour les objectifs de la politique de développement. Contrairement aux Européens de l’Ouest, les Américains n’ont jamais considéré la justice spatiale comme une priorité politique ; ils privilégient plutôt la croissance locale et, là encore, cela s’explique très bien par des raisons qui tiennent du type de société que sont les États-Unis.

Only to a limited degree, though, can state structure clarify the concrete ensembles of relations bringing together development policy, local autonomy and development goals: as in, for whom is policy supposed to work. State structures reflect, as well as reinforce, certain distinct aspects of a country-specific society. As noted earlier, Harvey (1985a) talks about structured coherences: particular ensembles of internally related aspects of society including class, the state, the division of labor, meanings and social hierarchy. The United States is a very different sort of society than is the United Kingdom or, indeed, any of the countries of Western Europe. The conception of local autonomy that is facilitated through the state and practiced there is one that West Europeans, including the British, would have a great deal of trouble with. The same applies to the goals of development policy. Unlike the West Europeans, the Americans have never regarded spatial justice as a policy priority; rather it is local growth that is foregrounded and again, there are good reasons why this is that are rooted in the sort of society that is the United States.

Il existe en effet d’importantes différences dans les priorités, dans le degré de résonance positive qu’ont certaines catégories centrales de la société capitaliste. Considérez les oppositions suivantes :

For there are important differences in emphasis, in the degree to which particular categories central to a capitalist society, have positive resonance. Consider the following contrasts:

    • Individu / Société
    • Individual / Society
    • Marchés / État
    • Markets / The state
    • Concurrence / Monopole
    • Competition / Monopoly
    • Aux États-Unis, l’accent est mis dans chaque cas sur le premier terme. L’inverse est vrai en Europe de l’Ouest. Les conflits autour du rôle de l’État dans la société, y compris dans le développement économique local, sont exemplaires. L’offre publique de soins de santé et de logement s’est vue opposer une résistance d’une véhémence sans équivalent en Europe de l’Ouest. La concurrence, dit-on, est synonyme d’efficacité dans la prestation des services, par opposition au monopole étatique. Au Royaume-Uni et dans l’ensemble de l’Europe de l’Ouest, on n’observe pas du tout le négativisme américain à l’égard de l’État, ce qui permet d’expliquer le rôle plus important qui y est joué par l’État et la planification étatique dans le développement économique local. En outre, aux États-Unis, c’est par un appel discursif aux catégories de l’individu, du marché et de la concurrence que le capital a rendu si difficile la création d’un contrepoids efficace par le mouvement ouvrier. Les syndicats, dit-on, sont pareils à l’État en ce sens qu’ils constituent des monopoles et étouffent l’initiative individuelle comme les vertus de l’autonomie. La meilleure forme de société est celle qui libère l’individu ; les droits des individus l’emportent sur les responsabilités des individus envers autrui. Le marché et sa main cachée – et non l’État ou les syndicats – assureront le bonheur de tous.

      The emphasis in the American case in each instance is on the first term. In Western Europe it is otherwise. Struggles around the role of the state in society, including in local economic development, are exemplary. State provision of healthcare and of housing have been resisted in the US with a vehemence lacking in Western Europe. Competition, it is argued, means efficiency in provision as opposed to the monopoly of the state. In the United Kingdom and in Western Europe as a whole, there is none of the American negativism towards the state: which helps account for the enhanced role of the state and of state planning in local economic development there. It is, moreover, by discursive appeal to the categories of individual, market and competition that capital in the US has made it so difficult for the labor movement there to form an effective counter-pole. Labor unions, it is argued, are like the state, since they represent monopolies and stifle individual initiative and the virtues of self-reliance. The best form of society is one that sets the individual free; individual rights trump individual responsibilities to others. The market and its hidden hand – not the state or labor unions – will ensure the happiness of everyone.

      Ces contrastes tiennent à de profondes différences socio-historiques. Pour commencer, les États-Unis n’ont jamais été une société féodale ou paysanne. Il n’y a pas eu de luttes autour de l’émergence de la société capitaliste : par exemple autour de la dépossession collective ou de la désintégration de modes de vie où les échanges ne jouaient qu’un rôle très limité. Il n’y a donc aucune trace de ce que E. P. Thompson (1971) a appelé « l’économie morale de la foule », dans laquelle la coutume et la tradition étaient invoquées afin de défendre l’ancienne supériorité de la valeur d’usage sur la valeur d’échange et le droit à la subsistance par opposition au droit de vendre au prix fort.

      These contrasts are rooted in profound differences of a socio-historical character. For a start the US was never a feudal or a peasant society. There were none of the struggles around the emergence of a capitalist society: struggles, for example, around collective dispossession, and the disintegration of ways of life where exchange played only a very limited role. There is, therefore, no trace of what E P Thompson (1971) called “the moral economy of the crowd” where custom and tradition were appealed to in defense of the old predominance of use value over exchange value; and of rights to subsistence as opposed to the right to sell for the highest price.

      De même, les notions de classe et de rapport de classe occupent une place beaucoup plus importante dans la conscience politique de l’Europe de l’Ouest. Le mouvement ouvrier, sous la forme des syndicats et des partis politiques, y a acquis une force sans équivalent aux États-Unis. De ce fait, la lutte pour la justice sociale, y compris la justice spatiale, est nettement plus visible et s’inscrit dans une autre conception, plus idéologique, du monde, tandis qu’aux États-Unis, les syndicats ont du mal à dépasser leur statut de groupe d’intérêt parmi d’autres (Lowi 1979). Contrairement aux États-Unis, tous les pays d’Europe de l’Ouest ont des partis sociaux-démocrates, ce qui explique en partie le scepticisme relatif à l’égard du marché et l’adhésion si peu américaine à l’intervention étatique. L’équilibre des pouvoirs est complètement différent. Tout parti de droite en Europe de l’Ouest doit se soucier des prochaines élections s’il envisage de revenir sur les acquis du mouvement ouvrier.

      Likewise, the notion of class and class relations features much more prominently in the Western European political consciousness. The labor movement in the form of unions and political parties achieved a strength that it never had in the US. Accordingly the struggle for social justice, including spatial justice, is more clearly apparent and set within a distinct world view: more ideological, therefore, whereas in the United States labor unions have had difficulty getting beyond the status of one interest group among many (Lowi, 1979.) In contrast to the US, all the countries of Western Europe have social democratic parties, which helps explain the relative skepticism towards the market and an embrace of state intervention that is very un-American. The balance of power is entirely different. Any party of the right in Western Europe has to be looking over its shoulder to the next election if it contemplates rolling back what the political party representatives of the labor movement have achieved.

      Enfin, il y a le fait que les pays de l’Europe de l’Ouest, y compris le Royaume-Uni, ont hérité un État fortement centralisé de l’époque précapitaliste. Il s’agit de l’État absolutiste, au sein duquel le pouvoir se diffuse du monarque à la base et où toutes les formes d’administration locale existent par la volonté de celui-ci. C’est de ce type d’État qu’ont hérité les formes constitutionnelles de gouvernement. De ce fait, le centre constitue le lieu évident où faire pression pour obtenir des changements ou pour défendre le statu quo. Là encore, les États-Unis ont fait preuve d’un tout autre esprit à cet égard. La crainte de l’excès de gouvernement qui découle de l’expérience coloniale a ainsi abouti à une constitution marquée par les fameux « freins et contrepoids », dont l’un des aspects est le fédéralisme radical.

      Finally there is the fact that in Western Europe, including the United Kingdom, a highly centralized state was a legacy from pre-capitalist times. This is the absolutist state in which power radiated downwards from the monarch and in which all forms of local government existed at his or her pleasure. This was the sort of state inherited by constitutional forms of government. Accordingly the center was the obvious place at which to apply pressure on behalf of change or indeed to defend the status quo against change. In these regards the US was again entirely different. The fear of government excess resulting from the colonial experience would then result in a constitution marked by the famous “checks and balances”, of which a radical federalism was one aspect.

      À la lumière de ce contexte, le nœud particulier formé d’autonomie locale, de politique de développement et de justice spatiale si caractéristique de l’Europe de l’Ouest, y compris de l’Angleterre, commence à être intelligible. L’autonomie locale à l’américaine y est impensable. Cette autonomie doit être restreinte par la surveillance et le contrôle centralisés, et les administrations locales doivent être limitées dans leur capacité de générer des recettes, de peur de verser dans le type de concurrence territoriale qui caractérise les États-Unis. La justice spatiale est un objectif en soi, ce qui est nécessairement le cas dans des pays qui ont hérité de mouvements ouvriers forts, même si le pouvoir de ces derniers n’est plus ce qu’il était. La concurrence territoriale aboutirait à l’antithèse même de la justice spatiale. En revanche, la politique locale et régionale a toujours eu d’autres objectifs, notamment celui de promouvoir la croissance nationale. Au Royaume-Uni, le gouvernement défend une vision qui met l’accent sur des secteurs économiques particuliers – chose impensable aux États-Unis, où l’État n’est pas censé sélectionner les gagnants et donc les perdants. La concurrence aux États-Unis est pensée comme le médium efficace de la régulation.

      With this as background, the particular nexus of local autonomy, development policy and spatial justice that is so characteristic of the West European case, including England, begins to make sense. Local autonomy American-style is unthinkable. It has to be constrained by central oversight and control, and limited in terms of how local government revenues are generated for fear of lapsing into the sort of territorial competition which is the hallmark of the American case. Spatial justice is something sought after, which it has to be in countries where there is a legacy of strong labor movements, even if their power is now greatly diminished. Territorial competition would result in its very antithesis. On the other hand, local and regional policy has always had other goals, most notably ones of promoting national growth. In the United Kingdom the government has been promoting a view that would put the emphasis on particular economic sectors: something unthinkable in the US where the state is not supposed to choose winners and therefore losers. Rather competition is supposed to be the effective medium.

      Cela est tout à fait logique compte tenu du type de société que sont les États-Unis et du type de structure étatique que cette société a adopté et sanctionné. La dispersion des pouvoirs à travers une forme radicale de fédération, puis à travers la délégation aux administrations locales, est tout à fait conforme à l’idée que le meilleur État est un État faible. Dans un contexte de développement inégal et d’inquiétudes quant à la fixité et la mobilité du capital, cette dispersion crée une situation où les administrations locales se font concurrence pour les investissements. L’État, du moins sous la forme des administrations locales, devient une marchandise. Les administrations locales se vendent comme des lieux d’investissements étrangers. En parallèle, cette même dispersion des pouvoirs favorise des conceptions plus territoriales de la politique et va à l’encontre des conceptions axées sur la classe. Les syndicats, fait-on valoir, menacent l’avantage local dans la concurrence pour les investissements étrangers et sont donc une mauvaise chose. Toute inquiétude persistante à l’égard de la justice spatiale vient loin derrière les préoccupations relatives à l’amélioration de la croissance locale. En somme, l’autonomie locale n’a pas le même sens dans les deux pays et relève d’approches très différentes de la politique de développement. Nous allons maintenant examiner plus en détail la politique de développement local adoptée dans chacun de ces pays.

      This makes absolute sense in terms of the sort of society that the US is, and the sort of state structure that that society has selected in and sanctioned. The dispersion of powers through a radical form of federation, and then through delegation to local governments, is entirely consistent with the belief that the best state is a weak one. This, in a context of uneven development, and anxieties about the fixity and mobility of capital, then creates a situation where local governments compete with one another for investment. The state, at least in the form of the local governments, becomes commodified. They sell themselves as sites for inward investment. Meanwhile, the same dispersion of powers gives the advantage to more territorial understandings of politics and works against those of class. Labor unions threaten to undermine local advantage in the competition for inward investment and are therefore a bad thing. Any lingering anxieties about spatial justice take a distant second place to concerns for enhancing local growth. Local autonomy, therefore, means very different things in the two countries and is attached to quite different approaches to development policy. We now examine local development policy in the two countries in more detail.

       

       

      Le cas anglais

      The English case

      Jusqu’à la fin des années 1970, nous l’avons vu, les dispositions prises par l’État pour promouvoir le développement local au Royaume-Uni comme ailleurs en Europe de l’Ouest étaient fortement centralisées. Elles comprenaient une politique d’orientation de l’emploi vers les zones considérées comme économiquement vulnérables, principalement celles dont la base économique reposait sur le charbon, la construction navale ou la sidérurgie. La politique de développement fonctionnait par le biais d’incitations financières. En outre, des initiatives étaient prises pour décourager l’investissement dans les régions du pays où la pression sur le marché du travail local était forte. Ces politiques avaient pour finalité la redistribution, du moins officiellement : elles visaient à atteindre un certain degré de justice spatiale.

      In the United Kingdom, up until the late 70s, and as we have seen, state provision for promoting local development, as elsewhere in Western Europe, had been highly centralized. There was a policy of directing employment to what were regarded as economically vulnerable areas: in particular, and for the most part, those where the economic base depended on coal, shipbuilding or iron and steel. Policy worked through financial incentives. There were also attempts to discourage investment in parts of the country where there was strong pressure on local labor markets. These policies had, at least as it was expressed publicly, a redistributional intent: they were intended to achieve some measure of spatial justice.

      Des éléments attestent d’une réelle convergence entre les produits régionaux par habitant à l’époque (Dunford, 1997), ce qui suggère que la justice spatiale était en voie de réalisation : or, à partir du milieu des années 1970, et à mesure que les anciennes politiques ont été abolies, la divergence a repris (Dunford, 1997 ; Martin et Sunley, 1997). Les raisons exactes de cette reprise sont complexes, mais le recours au marché et l’abandon d’un gouvernement national plus interventionniste en font certainement partie. L’UE a joué un rôle important à cet égard, et ce, de plusieurs manières. D’une part, en démantelant les obstacles au commerce, elle a assumé l’important virage néolibéral de la politique de développement. En outre, elle a mis en œuvre ses propres politiques en matière d’aide aux régions en difficulté, ce qui a nécessité une importante réduction du périmètre des régions éligibles au Royaume-Uni. Enfin, avec la création du marché unique, l’UE a conduit à la rationalisation de l’organisation de la production en entreprise : notamment la concentration dans un nombre inférieur de succursales, et donc la réduction du nombre de succursales à délocaliser dans les zones en difficulté. L’ouverture à l’Europe de l’Est, avec ses niveaux de salaires inférieurs, a impliqué une délocalisation dans les pays de la région, réduisant encore davantage le nombre de succursales à répartir par le biais de la politique de développement régional (Cox, 2016, p. 202-205).

      There is evidence that there was indeed some convergence in regional products per capita (Dunford, 1997), suggesting that spatial justice was being enhanced: but after the mid-70s, and as the old policies were retired, divergence resumed (Dunford, 1997; Martin and Sunley, 1997.) Exactly why this was is complex, but the turn to the market and the retreat from a more interventionist national government was certainly part of it. In this regard, the European Union assumes some significance, and in several ways. On the one hand, in virtue of the dismantling of barriers to trade, it reflected the sharp neo-liberal turn in policy. It also had its own policies regarding aiding distressed regions. This required serious limitation in areas henceforth eligible in the United Kingdom. Through the creation of a single market, the EU also resulted in a rationalization of firm production organization: notably concentration in fewer branch plants and so fewer branch plants to be relocated to distressed areas. Extension to Eastern Europe and its lower wage levels, then meant the relocation of branch plants to those countries, leaving even fewer for redistribution through regional policy (Cox, 2016, p. 202-205.)

      En conséquence, le développement inégal s’est réaffirmé et, à partir des années 1980, a pris la forme de ce que l’on a appelé « la fracture Nord/Sud », ou plus exactement la fracture entre Londres et le Sud-Est d’une part et le reste du pays d’autre part. C’est sur cette base que s’est engagé le débat sur le « rééquilibrage de l’économie spatiale ». Comment promouvoir la croissance hors de Londres et du Sud-Est et le faire de manière à favoriser la création de nouvelles industries capables de générer des revenus d’exportation ? En bref, le débat sur la politique de développement a tourné autour des questions d’équité spatiale et de croissance nationale, certains faisant valoir que la dispersion depuis Londres et le Sud-Est servirait ces deux objectifs.

      Accordingly uneven development reasserted itself, and from the 1980s on it took the form of what was called “the North/South divide”; or more accurately between London and the Southeast on the one hand, and the rest of the country on the other. This has been the basis for the debate about “rebalancing the space economy”. How to promote growth outside of London and the Southeast and to do it in a way which could generate new industries capable of generating export revenues? In short: The debate about development policy has revolved around issues of spatial equity and national growth, with some arguing that dispersion from London and the Southeast would serve both ends.

      Comme ailleurs en Europe de l’Ouest, l’une des réponses à cette situation a été la décentralisation vers ce que l’on a appelé les « Regional Development Agencies » (agences de développement régional). Or, les pouvoirs accordés à ces dernières étaient très limités et leur financement était de toute évidence dérisoire (Morgan, 2001). Ces agences ont été abandonnées en 2010 et ont été remplacées par deux initiatives différentes, lesquelles ont délégué des responsabilités aux autorités locales. Là encore, et cela mérite d’être souligné, la tendance était au contrôle et à la surveillance centralisés, en particulier sous la forme de leviers fiscaux et de politiques et directives nationales en matière d’aménagement du territoire.

      As elsewhere in Western Europe, one response was devolution to what were called Regional Development Agencies, but the powers accorded to them were very limited, and they were funded to a degree that can only be regarded as derisory (Morgan 2001). They were abandoned in 2010 and have been replaced by two different initiatives, both devolving some responsibility to the localities. Again, the pattern remains one of strong central control and monitoring, particularly in the form of fiscal levers and national land use planning policy and directives, and this merits emphasis.

      La première de ces initiatives a été la création, dès 2009, de ce que l’on a appelé les « Combined Authorities » (autorités combinées, désormais désignées par l’acronyme CA). Chaque CA regroupe plusieurs administrations locales voisines. L’idée est en partie d’exploiter les économies d’agglomération, conformément à la nouvelle conception de la planification du développement. Les CA sont créées à la demande de regroupements d’administrations locales, lesquels entament alors des négociations avec le gouvernement au sujet de la délégation des pouvoirs et du financement dans une zone précise. L’objectif principal des CA est de fournir des infrastructures physiques et sociales pouvant desservir une grande variété d’entreprises dans toute la région (Fai, 2018, p. 40). Leurs revenus proviennent principalement du gouvernement central et consistent en des fonds qui auraient de toute façon été transférés dans la région (Grant Thornton, 2017, p. 9) – fonds qui doivent être dépensés selon les termes dictés par le gouvernement. Le principal pouvoir de financement dont elles disposent, et qui est prometteur pour l’avenir, est celui d’emprunter pour investir dans les transports.

      The first of these initiatives has been the creation, from 2009 on, of what are called “combined authorities” (henceforth, CAs.) Each of these brings together several adjoining local governments. This is partly with a view to exploiting economies of agglomeration as per the new wisdom of development planning. They are formed on local request from groups of local governments who then enter into area-specific negotiations with the government regarding devolution of powers and funding. Their main purpose is in the provision of physical and social infrastructure to serve a wide variety of firms across the whole area (Fai, 2018, p. 40.) Most of their revenue comes from the central government and consists of monies that would have come into the area anyway (Grant Thornton, 2017, p. 9); this has to be spent in certain ways dictated by the government. The major funding power that they have, and which offers some promise for the future, is to borrow money for transport investments.

      Ainsi, dans la hiérarchie des agences de développement, les CA se situent un peu plus haut que les trente-neuf « Local Enterprise Partnerships » (partenariats locaux d’entreprises, désormais désignés par l’acronyme LEP) qui couvrent l’ensemble de l’Angleterre et qui sont la deuxième grande initiative créée après 2010. Chaque LEP est composé d’un mélange d’hommes d’affaires locaux et de représentants des administrations locales et de l’enseignement supérieur. Les LEP sont chargés de promouvoir le développement économique de leurs régions respectives, y compris par le biais de l’élaboration d’une Regional Economic Strategy (stratégie économique régionale). Comparé aux CA, les LEP ont une approche beaucoup plus sectorielle, ce qui implique d’identifier et de promouvoir les opportunités stratégiques pour la région, par exemple en encourageant la collaboration entre les entreprises et les universités locales.

      They therefore stand somewhat higher in the hierarchy of development agencies than the thirty-nine Local Enterprise Partnerships (LEPs) which cover the whole of England, and which comprise the second post-2010 major initiative. Each of these is made up of a mix of local businesspeople, and representatives of local government and of higher education. They are charged with promoting the economic development of respective regions, including the production of a Regional Economic Strategy. Taken alongside the Combined Authorities, the emphasis here is different: much more sectoral. This means identifying and promoting strategic opportunities for the area, by, for example, encouraging collaboration between firms and local universities.

      La division des tâches entre les CA et les LEP est assez nette et non conflictuelle. En revanche, la répartition des responsabilités entre eux et les administrations locales, qui gardent la mainmise sur la planification du logement, est loin d’être harmonieuse ; elle est même source de fortes contradictions (Boddy et Hickman, 2018, p. 214 ; Boddy et Hickman, 2013, p. 751). Les CA et les LEP n’ont aucun contrôle sur la fourniture de logements. Or, celle-ci est essentielle car, pour stimuler la croissance, il faut qu’il y ait des logements pour les nouveaux travailleurs. Une reprise historique s’avère ici utile.

      The division of labor between the CAs and the LEPs is fairly clear and non-conflictual. On the other hand, the division of responsibilities between them and the local governments which retain power over the planning of housing, is far from harmonious and a source of serious contradictions (Boddy and Hickman, 2018, p. 214; Boddy and Hickman 2013, p. 751). The CAs and LEPs lack any sort of control over housing provision. This is crucial since, if growth is to be stimulated, there has to be housing for the additional workers. A historical reprise is useful.

      La planification et la gestion de l’offre de logements s’effectuent depuis longtemps au niveau national, et cela s’est plutôt intensifié avec le temps. L’immédiat après-guerre a connu ce que l’on a appelé le « Development Control » (contrôle du développement). Les autorités locales élaboraient des plans d’aménagement du territoire. Or, les aménagements prévus nécessitaient une autorisation. Celle-ci pouvait être refusée pour différents motifs, comme l’impossibilité de garantir un accès adéquat. Cependant, lorsque l’autorisation était refusée, la personne qui en faisait la demande pouvait faire appel auprès du gouvernement central. Un inspecteur devait alors statuer en tenant compte des besoins nationaux. Il s’agissait, en d’autres termes, d’un mélange de contrôle local et d’encadrement centralisé (Hall et Clawson, 1973, p. 47-52). Par la suite, dans le cadre de ce que l’on a appelé les « Structure Plans » (schémas d’aménagement), les plans locaux ont eux-mêmes été soumis à l’approbation du gouvernement et ont dû prendre en compte les plans des autorités locales voisines. Or, dans un contexte de pénurie persistante de logements, le gouvernement travailliste au pouvoir entre 1996 et 2010 a commencé à imposer des objectifs de logement région par région, lesquels étaient en accord avec les prévisions de croissance démographique. L’emplacement des logements requis par le gouvernement central était ensuite négocié entre les autorités locales composant une même région.

      There is a long history of planning and supervising the provision of housing at a national level and this has tended to increase over time. In the immediate post-war period there was something called development control. Local authorities devised land use plans but development in accordance with the plan required permission. Permission might be turned down on numerous grounds, like failure to provide for adequate access. But if it was turned down, the person requesting permission could appeal to the central government. An inspector would then adjudicate, taking into account national needs. In other words, a mix of local control subject to central supervision (Hall and Clawson, 1973, p. 47-52.) Later local plans themselves would be subject to government approval and had to take into account the plans of neighboring local authorities: these were the Structure Plans. But in the context of a persistent housing shortage, the Labour Party government in power between 1996 and 2010, started imposing housing targets on a region-by-region basis. These were in accord with forecasts of population growth. The location of the housing requested by the central government was then negotiated among constituent local authorities.

      Ces objectifs ont été confrontés à une résistance particulièrement forte dans les régions du pays où les prévisions générales des besoins en logements ont été, par nécessité, relevées : notamment à Londres et dans le Sud-Est, et surtout dans les circonscriptions, plus attrayantes sur le plan résidentiel, habitées par les classes moyennes, qui élisent habituellement des députés conservateurs. Comme il fallait s’y attendre et malgré la nécessité d’un gouvernement de coalition, les conservateurs dominants ont mis un terme aux objectifs de logements après leur élection en 2010 afin d’augmenter leur poids électoral. Par la suite, ils ont confié la responsabilité de l’évaluation des besoins en logements aux administrations locales elles-mêmes, bien qu’avec d’importantes réserves.

      There was resistance to these targets, and it was particularly strong in those parts of the country where general forecasts of housing need were, per necesita, raised: so particularly in London and the Southeast and especially in the more residentially desirable, middle class constituencies that typically elect Conservative MPs. Not surprisingly, and to gain electoral clout, on their election in 2010, and despite the necessity of a coalition government, the dominant Conservatives ended the targets. They then assigned responsibility for estimates of housing need to local governments themselves, albeit with important qualifications.

      Le principal texte de loi a été le Localism Act (loi sur le « localisme ») de 2011. Dorénavant, les objectifs de logement devaient être déterminés localement et intégrés dans un plan local. L’élaboration du plan devait tenir compte des besoins en logement des administrations locales voisines, lesquelles pouvaient ne pas avoir assez de terrain pour les satisfaire : cela allait donc dans le sens des dispositions prises par les Structure Plans désormais abandonnés. En outre, le Localism Act établissait une présomption en faveur de la croissance économique et de la fourniture d’infrastructures et, de plus en plus, de l’offre de logement (Boddy et Hickman, 2018, p. 210). Le plan local devait ensuite être approuvé par le National Planning Inspectorate (Services d’inspection publique de la planification territoriale).

      The major piece of legislation was the Localism Act of 2011. Housing targets were now to be developed locally and incorporated into a Local Plan. In devising the plan consideration had to be taken of the housing needs of neighboring local governments that might not have sufficient land to satisfy them: a nod, therefore, in the direction of the provisions made by the now abandoned Structure Plans. In addition, the Localism Act expressed a presumption in favor of economic growth and infrastructure provision and as time has elapsed, housing supply too (Boddy and Hickman, 2018, p. 210.) The Local Plan then had to be approved by the national planning inspectorate.

      Les administrations locales succombent souvent à la tentation de prévoir, dans leurs plans, des dispositions qui sous-estiment gravement les besoins en logement. Comme l’ont observé Martin Boddy et Hannah Hickman, cette erreur a été commise par la West of England Combined Authority, une CA centrée sur Bristol et qui couvre une zone de croissance majeure dans le pays (Boddy et Hickman, 2013, p. 751). Il y a aussi la question de la collaboration entre les administrations locales dans les CA : certaines administrations locales n’ont tout simplement pas assez de terrain pour offrir de nouveaux logements et doivent compter sur leurs voisins. Cela était autrefois pris en compte dans les Structure Plans ; or, aujourd’hui, on demande uniquement aux administrations locales de tenir compte des besoins des administrations voisines.

      The tendency has been for local governments to succumb to the temptation to provide, in their plans, provisions for housing which are serious under-estimates of what is needed. As Boddy and Hickman have indicated, this has already been a problem in the West of England Combined Authority, which centers on Bristol and covers a major growth area in the country (Boddy and Hickman, 2013, p. 751). There is also the problem of collaboration between local governments in the CAs: some local governments simply do not have the land to provide more housing and have to rely on their neighbors. Previously, this was taken into account in Structure Plans but now there is simply the request for consideration of the needs of neighboring local governments.

      Deux conclusions s’imposent à présent. La première est que, depuis les années 1980 et du fait des changements dans la division scalaire du travail, la justice spatiale est devenue une préoccupation secondaire. Les CA et les LEP visent beaucoup plus à rééquilibrer l’économie, tant sur le plan spatial que sectoriel, qu’à obtenir une répartition géographique plus juste. Leur souci est d’alléger la pression qui pèse sur Londres et le Sud-Est et sur leurs marchés du logement très tendus ainsi que de créer de nouvelles industries de croissance ailleurs dans le pays.

      Two concluding points can now be made. The first is that since the 1980s, and with the changes in the developmental scalar division of labor, spatial justice has become a subordinate consideration. The CAs in combination with the LEPs are much more about rebalancing the economy, spatially and sectorally, than about achieving a more distributionally just geography. The concern is to relieve the pressure on London and the Southeast and their highly stressed housing markets and to create new growth industries elsewhere in the country.

      Deuxièmement, les considérations de classe, qui sont intégrées aux programmes des partis, se retrouvent au premier plan. L’hostilité à l’égard des nouveaux logements est portée par les propriétaires en place et tient généralement à des raisons d’aménagement : ceux-ci se soucient de la congestion, de la préservation des espaces ouverts et des répercussions sur la valeur des propriétés. Cette histoire est ancienne au Royaume-Uni puisqu’elle remonte au moins aux années 1980 (Barlow et Savage, 1986). Les mêmes questions se sont posées à la fin des années 1990 et au début des années 2000, lors du conflit autour de ce que l’on a appelé le « garden grabbing » (Cox, 2016, p. 266-268). Afin de sortir de l’impasse quant à l’offre de logements, le gouvernement travailliste avait favorisé l’utilisation des friches industrielles et inclus les jardins des logements existants dans cette catégorie. Entre 1997 et 2008, une mise en chantier sur quatre a eu lieu sur ce type de terrain. Un lotissement était acheté, et l’unité d’habitation existante était démolie puis remplacée par plusieurs unités. Les zones les plus aisées étaient particulièrement ciblées en raison de la plus grande taille des lotissements qui y accompagnaient les logements. La résistance a alors été exploitée par le Parti conservateur, et le gouvernement travailliste a été persuadé d’exclure ces lotissements de la désignation de friche industrielle.

      Second, class considerations, incorporated into party agenda, are to the forefront. The antagonism to new housing is a homeowner one, and is broadly along amenity grounds: concerns about congestion, the preservation of open space and resultant implications for home values. This is an old story in the United Kingdom, going back at least to the 1980s (Barlow and Savage, 1986.) The issues were then rehearsed again in the late 1990s and early 2000s in the struggle over so-called “garden grabbing” (Cox, 2016, p. 266-268.) A Labour government, in an attempt to break the deadlock over housing supply had encouraged the use of brownfield sites and had included the gardens of existing housing under that category. Between 1997 and 2008 one in four new housing starts was on such land. Lots were purchased, the existing housing unit torn down and replaced with several units. More affluent areas were particularly targeted as a result of the generally larger lots that accompanied housing there. The resistance was then exploited by the Conservative Party and the Labour government was persuaded to exclude lots from the brownfield designation.

       

       

      Autonomie locale et développement local à l’américaine

      Local autonomy and development, U.S. style

      C’est un euphémisme que de dire que le développement local et régional aux États-Unis n’est pas le même que dans les pays d’Europe de l’Ouest. Il y est en effet très ascendant et a peu à voir avec une planification consciente. Il en résulte ce qu’il convient d’appeler un « marché de lieux », dans lequel les local growth coalitions, représentées par les administrations locales, se font concurrence pour attirer de nouveaux investissements (Blair, Fichtenbaum et Swaney, 1984 ; Feiock, 2002). La classe n’y est pas prise en compte de manière explicite. En d’autres termes, cette histoire diffère énormément de celle qui s’est récemment déroulée en Europe de l’Ouest, y compris en Angleterre[6].

      In comparison with the West European countries, to say that local and regional development in the US is different, is an understatement. It is very bottom-up, and owes little to conscious design. It results in what can only be called a market-in-locations in which local growth coalitions, represented by local governments compete to attract in new investment (Blair, Fichtenbaum and Swaney, 1984; Feiock, 2002). Class in an explicit sense, hardly enters in. It is, in other words, a very different story from that which has recently unfolded in Western Europe, including England.[6]

      De fait, la structure étatique aux États-Unis n’a pas été réorganisée en vue de favoriser le développement local, comme cela a été le cas en Europe de l’Ouest. Compte tenu de la nécessité de promouvoir le développement local, ce sont plutôt les caractéristiques historiques de l’État américain qui ont été mobilisées à cette fin. Harvey décrit la conjoncture historique qui a mené à cette situation :

      Rather, there was no reorganization of state structure for purposes of encouraging local development as there was in Western Europe. Rather, given the need to promote local development, certain inherited features of the American state were mobilized to that end. Harvey describes the historical conjuncture that led to this:

      « Plus les entreprises ont eu recours à leur capacité de dispersion… moins les régions urbaines se sont concurrencées sur la base de leur tissu industriel et plus elles ont été forcées de le faire sur le terrain de l’attractivité qu’elles avaient à offrir aux investisseurs en matière de travail et de marchés comme en matière d’atouts physiques et sociaux que les entreprises pouvaient exploiter à leur avantage » (1985b, p. 203).

      “The more corporations used their powers of dispersal… the less urban regions competed with each other on the basis of their industrial mix and the more they were forced to compete in terms of the attractions they had to offer to corporate investment as labor and commodity markets and as bundles of physical and social assets that corporations could exploit to their own advantage”. (1985b, p. 203)

      C’est donc une crise particulière des économies locales qui a conduit à l’intervention, puis à la concurrence. Cela a été facilité par les caractéristiques propres à l’État américain. Premièrement, la crise des économies locales consécutive aux changements intervenus dans la géographie économique nationale, notamment l’essor de la succursale, a profondément affecté les administrations locales. Cela s’explique par le fait que les administrations locales aux États-Unis dépendent de manière disproportionnée des revenus générés au sein de leur périmètre, comme nous l’avons souligné plus haut. Les gouvernements des États et le gouvernement fédéral offrent diverses formes de subventions, mais celles-ci ne sont pas conçues de manière à atténuer les pertes de revenus causées par la contraction de l’économie locale.

      So it was a particular crisis for local economies that led to intervention and then to competition. This was facilitated by particular features of the American state. In the first place, the crisis in local economies subsequent to changes in national economic geography, and particularly the rise of the branch plant, profoundly affected local government. This is because, as pointed out above, local governments in the US depend disproportionately on revenues raised within their boundaries. There are various forms of subsidy from state and federal governments but these are not designed so as to mitigate shortfalls in revenue resulting from the contraction of a local economy.

      Deuxièmement, bien que la structure de l’État américain contraigne les administrations locales à s’intéresser de près au développement de leurs économies respectives, elle leur offre aussi un remarquable éventail de pouvoirs qui peuvent être mobilisés à cette fin. Et, contrairement au cas de l’Angleterre, ces pouvoirs peuvent s’exercer sans aucun contrôle de la part des gouvernements des États qui les ont délégués au départ :

      Second, although the structure of the American state constrains local governments to take an intense interest in the development of respective economies, it also provides them with a remarkable array of powers that can be put to exactly that purpose. And in contrast to the English case, this is virtually without any oversight from the state governments that delegated these powers to them in the first place:

        • Le pouvoir de planifier l’aménagement du territoire sans encadrement étatique comme il en existe en Angleterre. Il n’y a aucune disposition pour assurer la cohérence entre les plans des administrations locales adjacentes ; et il n’y a aucun droit d’appel des décisions d’aménagement du territoire prises par les administrations locales, sauf devant le système judiciaire en cas de violation présumée de la loi.
        • The power to plan land-use with no state supervision of the sort characteristic of England. There is no provision for consistency between the plans of adjacent local governments; and there is no right of appeal of land use decisions made by local government, except to the court system for possible breaches of the law.
        • Le pouvoir d’annexer un territoire qui ne fait pas partie d’une municipalité donnée : tant que la loi d’annexion est respectée, il n’y a pas non plus d’encadrement étatique, ce qui tranche avec le cas de l’Angleterre, où toute annexion de territoire requiert un Private Act of Parliament (projet de loi d’intérêt privé). Ce point est important, car l’annexion se fait généralement en région rurale, où l’assemblage de territoires est plus aisé : chose attrayante pour les promoteurs contemporains, qui ont un penchant pour l’utilisation extensive du territoire, comme les centres commerciaux régionaux, les parcs industriels et de bureaux et les grands développements résidentiels comprenant des terrains de golf, des pistes de randonnée et de nombreux espaces verts.
        • The ability to annex land that is not part of a municipality: So long as annexation law is observed, again there is no state supervision, which is in contrast to the English case, where it requires a Private Act of Parliament. This is important since annexation typically is of rural land where land assembly is easier: something attractive to the contemporary developer penchant for land-extensive uses like regional shopping centers, industrial and office parks and large residential developments that incorporate golf courses, riding trails and lots of green space.
        • Enfin, le pouvoir d’offrir des incitations financières aux entreprises qui envisagent de s’implanter dans une municipalité donnée. Cela prend généralement la forme d’une réduction des impôts locaux. En Angleterre, ce genre de pratique a toujours été strictement limité.
        • Finally, there is the power to offer financial incentives to firms considering locating in a municipality. This usually takes the form of an abatement of local taxes. In England there have always been very severe limits on this sort of practice.
        • Cela ne signifie pas que les administrations locales disposent de tous les pouvoirs dont elles ont besoin pour développer leurs économies respectives. Les États, et en particulier le gouvernement fédéral, ont des pouvoirs de réglementation essentiels ainsi que des poches bien garnies. Or, pour mettre tout cela à profit au niveau local, il faut y avoir accès. Là encore, la nature dispersée du pouvoir au sein de l’État américain peut être exploitée à cette fin. L’un des principaux canaux par lesquels s’expriment les revendications locales est ce que l’on appelle le « committee system » (système de comités). Tout projet de loi doit être soumis à un comité de législateurs. Les législateurs de districts ou d’États particuliers siègent généralement dans les comités les plus pertinents pour l’économie de leurs districts ou États d’origine et peuvent amender ou même rejeter ces projets de loi (Cox, 2016, p. 305-307). Accessoirement, cela signifie que lorsque l’on parle d’autonomie locale, il ne s’agit pas seulement de ce que les administrations locales sont autorisées à faire ou de ce qui dépasse leurs compétences. La capacité de passer du niveau local à des niveaux supérieurs dans la division scalaire du travail propre à l’État doit aussi entrer en ligne de compte.

          This does not mean that local governments have all the powers that they need in order to develop respective economies. The states, and in particular the federal government, have crucial regulatory powers as well as deep pockets. But in order to turn these to local advantage, they have to be accessed. Once again, the dispersed nature of power in the American state can be harnessed to that purpose. A major channel through which local demands are made is what is called “the committee system”. All legislation has to go through a committee of legislators. The legislators from particular districts or states typically sit on those committees most relevant to the economies of their home districts or states and get to amend it or even reject it (Cox, 2016, p. 305-307.) Parenthetically, this implies that when one talks about local autonomy it cannot be just a matter of what local governments are allowed to do and what lies beyond their powers. Rather the local power to access higher levels in the state’s scalar division of labor also has to be taken into account.

           

           

          Observations finales

          Concluding comments

          Comme nous l’avons vu, au cours des dix dernières années, une initiative majeure de développement local en Angleterre a été la création des CA, lesquelles se sont vues déléguer des responsabilités en matière d’infrastructures physiques et sociales. Chaque CA fait l’objet de négociations ad hoc avec le gouvernement central en vue de conclure un « accord » qui lui est propre. Dans un article récent, David Waite et Kevin Morgan (2019) se sont inquiétés de l’impact des CA sur la concurrence territoriale et, en parallèle, sur la justice spatiale : les CA entraîneraient selon eux une augmentation de la première et une diminution de la seconde. Les accords portent en effet sur la croissance, et la négociation asymétrique fait que les CA ainsi créées n’opèrent pas sur un pied d’égalité. Malgré tout, je pense que Waite et Morgan surestiment les dangers. Pour que l’autonomie locale porte gravement atteinte à la justice spatiale, il faut qu’elle soit plus radicale, à l’instar de ce que l’on observe aux États-Unis. L’autonomie locale y est radicale non seulement parce que les administrations locales peuvent se concurrencer, mais aussi parce qu’elles en ont le désir dans la mesure où elles doivent compter sur leurs propres efforts de collecte de fonds. La situation est très différente an Angleterre, et ce en raison d’une formation sociale qui, pour des raisons historiques, tranche fortement avec celle des États-Unis. Un État central fort délègue des pouvoirs très limités et continue de soumettre les administrations locales à un contrôle rigoureux. En outre, parce que les administrations locales continuent de dépendre du gouvernement central pour leurs revenus, elles sont peu incitées à s’impliquer dans le développement local[7]. Comme je l’ai suggéré ailleurs (Cox, 2009), cette conclusion s’applique aux autres pays d’Europe de l’Ouest. Les choses pourraient avoir changé, mais ce n’est guère le cas. L’exemple américain permet de voir en quoi consiste l’autonomie radicale et ce qu’elle signifie pour la justice spatiale.

          Within the last ten years, and as we saw, a major local development initiative in England has been the creation of Combined Authorities with devolved responsibilities for physical and social infrastructure. Each one is negotiated ad hoc with the central government concluding in a CA-specific “deal”. In a recent article David Waite and Kevin Morgan (2019) have raised concerns about what they imply for increased territorial competition and, concomitantly, for spatial justice: more in the first case and less in the latter. The focus of the deals is indeed growth and the asymmetric bargaining means that the resultant CAs are not operating on a level playing field. Even so, I think that they overstate the dangers. In order for local autonomy to do serious damage to spatial justice it has to be of a more radical sort, notably that apparent in the US. It is radical there because not only do local governments have the powers to compete; given their reliance on their own revenue raising, they have the desire. In England, it has been quite different, and as a result of a social formation that for historical reasons contrasts strongly with that of the United States. A strong central state delegates powers of a very limited sort and still subjects local governments to strong supervision. And to the extent that local governments still rely on central government for their revenue, the incentive to get involved in local development will remain limited[7]. As I have urged elsewhere (Cox, 2009) this conclusion applies to the other countries of Western Europe. While things might have changed, they have not changed very much. The American example shows what radical autonomy is and what it means for spatial justice.

          [1]. Et non pas du Royaume-Uni, puisque la législation dont il est question ici ne concerne pas les autorités décentralisées d’Irlande du Nord, d’Écosse ou du Pays de Galles.

          [1]. Not the United Kingdom, therefore, since the legislation to be discussed here does not pertain to the devolved authorities in Northern Ireland, Scotland or Wales.

          [2]. Pour une analyse de ces variations et de leurs points communs, voir Cox (2016, p. 178-187).

          [2]. For a discussion of these and their commonality, see Cox (2016: 178-187.)

          [3]. À la fin des années 1950 et au début des années 1960, le gouvernement britannique a rendu possible un changement assez spectaculaire dans la géographie de l’industrie automobile. Il a augmenté la capacité de production dans des zones périphériques comme Clydeside et Merseyside en offrant des incitations financières et en limitant l’expansion de l’industrie dans les zones de production existantes. Pour une analyse de ce processus, voir Thomas et Donnelly (2000, chapitre 7).

          [3]. During the late 1950s and early 1960s, the British government mediated a quite dramatic shift in the geography of the automobile industry. Using financial incentives and limits on expansion in existing areas of production, capacity was expanded in peripheral areas like Clydeside and Merseyside. For a discussion see Thomas and Donnelly (2000: Chapter 7.)

          [4]. Mais cela seulement après une lutte au cours de laquelle la planification fédérale du développement régional avait été sérieusement envisagée. Voir Katznelson et Pietrykowski (1991).

          [4]. Though only after a struggle in which federal planning of regional development had been a serious option. See Katznelson and Pietrykowski (1991.)

          [5]. La référence majeure est Molotch (1976). Pour une critique favorable de cet ouvrage, voir Cox (2017).

          [5]. The major reference here is Molotch (1976.) For a sympathetic critique of this work see Cox (2017.)

          [6]. Cette histoire est aussi marquée par une forte continuité. Alors que les objectifs et la structuration étatique de la politique de développement ont changé en Angleterre, les choses n’ont pas bougé aux États-Unis.

          [6]. It is also one with a good deal of continuity. While there were shifts in emphasis in the goals and state structuring of policy in the latter, in the US it has been business as usual.

          [7] Néanmoins, comme Christophers (2019) l’a récemment affirmé, les choses commencent peu à peu à changer. En Angleterre, les administrations locales s’impliquent de plus en plus dans les activités de développement, à mesure qu’elles voient leurs revenus diminuer du fait de l’austérité gouvernementale et qu’elles éprouvent des difficultés à financer les services qu’elles sont légalement tenues de fournir.

          [7]. There is a hint of change, though, as Christophers (2019) has recently argued. Local governments in England are increasingly involving themselves in development activities as government austerity limits their revenues and they find it difficult to fund the services that they are statutorily committed to provide.

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